房地產前期開發流程思路（最重要的3個開發階段）

我們律所在接到相關的商品房糾紛案件的時候，很多的業主來找到我們的時候，其實他已經走過民事維權的訴訟，民事維權的訴訟要么敗訴了，要么是勝訴執行不了，所以他們是很多打的民事維權，不能解決他跟開發商之間的商品房集團訴訟的一些糾紛問題，帶著這樣的認知過來的，但是很多的業主他其實并不了解我們律師為什么跟開發商之間發生的糾紛，不跟開發商打官司，跟政府打官司。思路在哪里，它的方式方法是怎么產生的，很多業主是帶著這樣的疑慮過來的，所以針對我們在實務中很多業主提出的這些問題，我們做一個房地產開發流程的梳理，房地產開發流程的梳理主要是針對我們的審批行政監管，它所涉及到的環節來做一個梳理的。

現在我們來看房地產開發的第一個階段，第一個階段我們簡單地把房地產開發分為幾個階段，第一是拿地的階段，第二開發商拿完土地之后進行建設銷售的階段，第三階段是驗收交付的階段，大概分為三個階段，我們從三個角度三三個階段里頭涉及到的不同的行政審批，那么從我們的五證分布在不同階段的哪個步驟哪個位置，從這個角度來給大家做一個房地產開發流程的梳理，我們把它稱之為房地產開發行政審批流程的梳理。

第一個階段：房地產開發的拿地階段

拿地首先是什么？房地產開發，我們開發商在取得土地，也就是正式簽訂土地出讓合同之前，它會有一個叫勾地階段，就是我們日常生活中比較通俗的一個說法，什么叫勾地階段？

就是我開發商意向跟政府去協商一塊土地，這個時候我們土地的大概的設計情況，它會有一個概念設計圖，也就是說我通過一個概念設計圖讓政府知道我想在土地上建設什么類型的房屋，我想做一個什么樣的事情，它的大概規劃的構想是怎么樣的，那么這個時候根據初步的構想，政府如果有意向把這塊地通過招拍掛的方式給到開發商之后，它就會有一個叫項目符合控制性詳細規劃，所以勾地是什么？

是開發商和政府的意向拿地的協商階段，這個時候雖然沒有正式的行政審批文件，但是會有一些概念的設計圖是會出來的。

那么初步的意向確定了之后，進入到真正拿地的環節是什么？

是土地出讓合同，簽訂土地出讓合同，交納土地出讓金之后，我們開發商取得土地的使用權證。

其實我們在實務中開發商在拿地環節里頭出現的行政審批，以及跟政府之間的糾紛，相對是比較少的，但是我們也看到個別的項目是這樣子的，別的項目是因為開發商在土地出讓金繳納的環節里頭，有的土地上是分批分次繳納的，或者是繳納之后通過一定的稅收優惠政策返還的，那么這個項目最后如果出現了爛尾的情況，可能會在土地出讓合同履行的環節里存在一些跟政府之間的糾紛，但是在我們實物維權過程中，這個環節就涉及到行政訴訟還是相對比較少的。

那么土地出讓合同簽訂了之后，繳納了土地出讓金，那么進入到一個環節叫什么？取得土地的使用權，取得土地使用權，是我們五證的第一個證，你取得了土地使用權之后，你就取得了土地開發的權利，那么往下你就要辦用地規劃許可證，辦工程規劃許可證，那么我們現在知道房地產業可以用一個土地來撬動一個項目，他用一個少量的資金來撬動項目，就是因為我們的開發商在取得了土地使用權之后，是可以用土地使用權來進行抵押貸款，對吧？

抵押貸款，但是土地使用權的抵押貸款，還有在建工程的抵押貸款，那么是要在取得預售之前進行解押的，也就是說你現在取得了土地使用權，你是可以用土地使用權向銀行貸款的，但是最后你房子建完了，在你要賣給業主之前，你要把用土地抵押借銀行的錢還掉，用你的在建工程借銀行的錢來還。這里頭最終最重要涉及到的一個是什么？是不是在預售之前把欠銀行的貸款去還掉它？

取得了土地使用權之后，下一個才正式要取得的叫建設用地規劃許可證，還有建設工程規劃許可證。涉及到比較專業的證的時候，很多的業主來咨詢到我們的時候，就不太理解什么叫用地規劃許可證，什么叫工程規劃許可證，這兩個證之間有什么樣的區別，那都是規劃許可證，用地和工程它的區別在哪里？建設用地規劃許可證它這個證所管的內容是什么？

開發商建一個住宅，或者建一個商業用地，它在土地的總體利用上與城市的土地利用總體規劃是不是相矛盾？也就是說開發商要在這個地方建住宅，這個地方不能是工業園區對吧？現在你要在這里商業的話，那么好，住宅和商業不能建得離工業園區太近，甚至你不能建到工業園區里頭，你在大的土地利用總體規劃上和城市的規劃不相矛盾，那么我就可以給你發一個用地規劃許可證。

但事實上我們開發商現在拿地在取得用地規劃許可證上，一般存在的問題都比較少，因為這屬于大的土地用途的分類，對吧？我只要不在這個不許可的土地用途的范圍內，我不在工業園區，簡單講我不在工業園區里頭建房子，不挨著這個化工行業化工的企業，化工企業建了一個大型的住宅區，那么它的用地規劃許可證都不會有太大的問題，現在基本上不會在用地規劃許可證上出現一些原則性的問題。

那么現在更多的問題出現在哪？建設工程規劃許可證，什么是建設工程規劃許可證？我們通俗的講，用地規劃許可證管的是你這個土地的用途，對吧？你是哪個種類的土地用途的對吧？工程規劃許可證管的是什么？土地以上的地上物是怎么建的？工程上面我建住宅建多少層，它的容積率是多少，那么上面建的建筑物是什么樣性質的，就由工程規劃許可證來進行相關的規范。

那么我們在實務中很多工程規劃許可證在實施建設的過程中，對最后的驗收過程中其實會出現一個問題，問題在哪里？我們的法律規定，我們開發商在任何一個地方建房子，那么這個房子怎么建多少層，它的容積率，它的車位的情況，它的公攤面積，這些都是由法律嚴格進行規規定的內容，就在建設工程規劃許可證，那么既然政府給你頒發了建設工程規劃許可證，你就得按照工程規劃許可證上許可的內容來進行建設，你不能擅自改變規劃的，擅自改變規劃是違法的，那么我們法律對于工程規劃許可證的規定是怎么樣的？

是原則上政府怎么給你發工程規劃許可證，你的地上物就得怎么建，多建1層多建一平米都是違法的，原則上你不得變更工程規劃許可證，那么原則上大的方面不去做變更，比如說我不從10層變成15層變成20層，但是我在10層的基礎之上，大的框架不變的基礎之上，我發現我小小的臥室設計不是很合理，它的空間小，我從5平米設計稍微變更成6平米，那么我的空間布局會更合理，更適合未來的居住，更具有一個居住的舒適性，那么我們法律允許它原則不改變，主體不改變的情況之下，局部小范圍可以申請規劃部門進行變更，但是變更它必須是局部的小范圍的，一定不能是涉及到大的主體方面的變更，為了使得我們建筑更具有一個合理的居住實用性，那么我們可以進行小的局部范圍的變更，但是變更也不是你開發商想怎么做就怎么做的，必須走一個合法的審批程序，那么會有相關的職能部門專門針對你的規劃變更申請來進行一個審批，那么審批發現你確實是不對主體原則上的內容進行變更，只是小的局部范圍的變更，那么審批部門會同意你的規劃，如果說你現在涉及到大的方面的變更申請的話，變更申請就不會被批準，如果你是未經批準的擅自改變規劃的，那么是構成違法的，我們相關的規劃行政監管部門是有職責對他進行相關的行政處罰的，所以對于工程規劃許可證，如果開發商如果不是完全按照我們政府給他頒發的工程規劃許可證來進行建設的話，就會涉嫌到違法，那么開發商在這方面涉嫌違法的話，政府在這里頭就有監管的職責，如果政府在這里頭沒有對違反規劃的建設行為進行查處的話，就會存在一個法律上的失職，那么這就是我們去切入一個案件，提供一個思路的點，在這里頭我們給大家介紹一下，我們現在的拿地開發的階段，它涉及到前面的主要的三個證是土地使用權證，用地規劃許可證，工程規劃許可證，再簡單總結一下，我們開發商如果未經規劃審批，然后擅自改變規劃，給我們這個項目帶來的一個法律后果的話，帶著一個違法的行為的話，我們的行政機關是有監管職責的，那么這個給大家介紹到了，可以讓開發商以及相關的行政機關一起來承擔不作為的法律責任。

第二個階段：開發商拿完土地之后進行建設銷售階段

剛才介紹了五證的前面的三證，現在就講五證的第4個證建設工程施工許可證，施工許可證是在規劃許可證的基礎之上，針對我這個施工隊要到現場。第一，有了這個證你的施工隊就可以進現場去建設。

第二，到我的施工隊在現場進行所有的建設的話，需要的詳細圖紙都會是證里頭的附件內容，那么有了工程規劃許可證，再根據工程規劃許可證作出的的這個，工程施工許可證，那么就獲得了一個施工的權利，獲得了施工的權利之后，還會有每一個空間布局應該具體怎么建設它的施工圖紙，那么在我們各個房地產開發項目里頭，我們項目完工之后，所有的工程施工許可證里頭的施工圖紙都需要保存在我們城市建設檔案館進行備案的。

那么這個工程的施工圖紙也是我們審查開發商是不是完全按照工程規劃許可證進行建設的一個重要的依據。

所以當我們用行政訴訟的手段來切入一個項目的合法性審查的時候，它的工程規劃許可證，它的工程施工許可證里頭的所有的施工圖紙，當然不是所有我們都申請，我們會根據我們的問題來確定我們申請工程施工圖紙里頭的哪一部分平面圖還是剖面圖，確定來審查這個項目到底存不存在規劃違法建設的問題，這就是我們現在的第4個證。

那么開發商取得了工程施工許可證，拿到了施工許可證之后，那么就正式開工建設。

我們原來很多地區的對于開工建設到什么時候可以進行銷售，沒有太嚴格的規定，你看我們西安在原來的時候建設到地上三層的時候，他就可以去辦預售，在這種情況之下，開發商就可以用比較少的資金來撬動一個項目，那么很多現在的爛尾的項目都是因為沒有要求到封頂的環節就允許他進行銷售。但現在在我們全國絕大多數范圍地區里頭的法律都要求你開發商開工建設，必須到這個項目封頂之后，那么你才可以取得預售許可，那么取得預售許可之后，你才可以合法的賣房子。

現在取得了預售許可之前，我們剛才講到我們開發商需要做的一個是什么，一個叫價格備案，現在我們不能突破政府對這個地區的價格備案指導，你想賣房子，你先把你想賣多少錢。房屋的均價到政府相關部門備案，獲得通過了之后，你才可以拿到預售許可證，你才可以合法的進行銷售。那么我們在現實實物中看到有一個問題是什么？比如說我們現在北京的燕郊前幾年比較火的時候，房價已經炒到4萬了，但是政府對它的限價，這個地區所有的價格備案不能超過25000，我不允許你25000以上的價格來賣，開發商他就面臨一個很難受的境地，市場上明明能賣到4萬，但是你要求我賣25000，那這個時候就會出現開發商通過什么樣的途徑來規避法律要求的價格備案制度，那么我們在實務中看到開發商常見的規避情形是什么？

把一部分的房屋購房款做到裝修里頭去，比如說我現在400萬的一個房子，市場上價格已經400萬都已經搶著要買，都買不到房子的情況之下，你要我賣250萬，那好，這個時候我把其中的150萬做到裝修里頭去，我是精裝修交付的，但事實上是什么？開發商站在他的角度說我的房子市場上能賣到400萬，那么我通過裝修去規避價格的備案制度，那么這個時候他是不是真的想要給你提供一個價值150萬的裝修的，那么像這種情況下在我們實物中到了消防的環節就會出現一個什么情形？

這個業主去收房的時候，看見合同約定150萬的裝修，根本不值150萬可能連50萬都不到，因為規避價格備案制度，然后用裝修來進行相關的合同的規避的時候，在實務中還是會出現很多的糾紛的。

這個時候我們認為開發商這么做他其實是違反了我們行政審批的價格備案制度的，那么既然它在價格備案制度上有違法，我們相關的職能部門在這方面就有監管的職責，如果監管不到位，監管失職，那么相關的行政部門也會承擔一系列的責任，所以這就是我們思路產生的出發點，從過程開發的過程來剖析我們的思路。

那么除此以外，我們開發商還有其他常見的規避方式是什么？車位對吧？一個車位其實賣個5萬10萬都是比較正常的，但是在某些地區房價漲得太厲害，我要通過車位來規避價格備案制度的時候，我們就看到實物中有什么？有賣40萬60萬的車位，那么還有現在3萬的電商費，10萬20萬的電商費，那么在這里頭我們就要說你真的是車位值40萬60萬嗎？你的電商費真的合理嗎？如果不合理，你是不是在違反政府對你法律所要求的價格備案制度，如果你違反了價格備案制度，好我可以申請查處你這個違法行為，那么我們就跳開了從合同本身去追究開發商的責任，從行政監管的角度里頭給開發商施壓，達到這么一個目的，這就是我們預售之前的一個價格備案制度。

在這里頭給大家再稍微把前面的提到的預售許可證取得之前，我們要進行一個什么？在建工程以及用土地進行抵押的一個抵押的環節，那么法律規定預售許可你取得之前，說白了你預售是什么概念？我現在拿著土地拿著在建工程向銀行借錢來把這個房子建起來，那么建起來當你要把那個房子拿去賣的時候，你是不是得還掉銀行的錢，讓這個房子變成屬于你的之后你才能賣對吧？你不能說我借錢建起來的房子我錢還沒還，我又去賣房子，那么就會出現你賣了房子的錢你是不是用來還給銀行？

如果你不用來還給銀行的話，銀行是不是存在資金風險？

所以我們法律規定是什么？開發商取得了預售之前，在取得預售許可證之前，必須得把在建工程的抵押款，還有用土地向銀行的抵押款去償還給債權人，如果說債權人同意你在不同償還的情況之下取得預售許可也是可以的，我作為債權人現在他沒錢還給我，但是我希望這個項目趕緊銷售，銷售完了之后回款能盡快還給我。

這個時候原則上法律是要求你必須得還銀行的錢，如果說你不還銀行的錢的話，必須征得銀行或者其他債權人的同意，而且這個許可他不去撤押的行為要做，在房管局要做備案，也就是說我作為債權人，我是可以同意你不還錢去賣房子的，你就要確保這個房子賣了之后錢給我就行了，但這個時候你要到房管局去做一個備案，我同意他不還款，先去賣房子，但是這里頭備案，你要放棄你的優先受償權，所以我們通過這里頭要了解一個取得預售許可之前的解押的這個行為，那么現在我們看到有些項目為什么會存在一個違法的行政監管或者是銀行的違法放貸，銀行的資金的違法，現在我們看到有的項目是什么，它銀行里頭的款沒還完然后他又取得了預售，取得了預售了之后，我在買完房子之后，被告知我所買的房子還欠著銀行的錢，正常的情況下如果有預售是不會出現這種情況的，沒有預售很有可能你買了這套房子還欠著銀行的錢，要是銀行來申請拍賣的時候，你能不能申請業主物權的問題，所以預售許可證是我們在整個房地產開發環節里頭很重要的一個證。

預售許可首先是什么？有了預售你的房屋買賣合同是有效的，如果沒有的話房屋買賣合同無效，從而我們業主是沒有辦法在未來的糾紛中取得一個準業主物權的，那么你買一個沒有預售的房子，他也沒辦法申請貸款，也沒辦法備案，甚至有可能是什么？你買了這個房子之后，銀行告訴你這個房子還欠著我的錢，我要過來拍賣，但是正常的情況之下，有了預售就不應該再欠銀行的錢，如果我這個房子我是在有預售的情況之下買的，買完之后又被告知這里頭可能會有欠款的糾紛，而且進入到拍賣環節，那么這里頭銀行的資金監管也會存在一定的問題，我們政府的相關的監管部門可能也會有一個監管不力的問題，所以這些方面都會引發一個行政的追責，這就是我們的預售許可完了之后，開發商取得預售許可之后會進行一個什么？資金監管，資金監管是什么概念？資金監管它是一個制度，是一個法律上的規定，它的意思是什么？你開發商在這里頭，其實你建一個房子你賣多少錢，你能掙多少錢，你的利潤空間是多大，我政府是不管的，但是我政府要管什么？管理開發商把這個樓盤建起來，你對外銷售之后，最起碼你得確保這個樓盤能夠順利地交付，對吧？你不能在我的審批之下拿到了開工許可在這里建設，那么你賣了之后，最后這個房子爛尾了建不起來，那么這個時候我們幾百幾千的業主購房，然后又面臨爛尾違約的問題，形成一個社會不穩定問題，政府為了防止風險的出現，他就做了一個資金監管，

資金監管是什么概念？

當你開發商取得預售許可證之后，你需要跟住建局、開發商、銀行三方共同簽訂資金監管協議，那么這個錢有我們購房款里頭必須有一定比例要打到資金監管賬號里頭去，那么這個資金監管賬號里頭的錢你要動的話，必須得提供相關的工程進度的相關材料，向我們的住建局提出申請，住建批準了之后，根據你的工程進度來給你劃撥這個款項，那么如果說我們完全按照資金監管制度來進行監管的話，那么我們市場上絕大多數的商品房開發項目都不應該會出現爛尾的問題，因為我們政府的行政機關的監管就是為了確保你所收到的購房款，必須有一大部分是用于保證建設，保證這個項目的順利完工的。

所以說我們反推來看，如果說我業主購買的房子，那么它是有預售許可證的，有預售許可證它就應該有資金監管，有資金監管就不應該出現爛尾，有爛尾，那么它一定是存在一個資金監管不力，甚至是沒有監管的這么一個情形，所以如果說爛尾了，我們又發現資金監管不力，那么我們能不能通過申請相關部門履行資金監管職責，通過這種方式同時給開發商以及監管部門來施加壓力，來爭取一個雙方調解的機會，這就是一個大概的思路。

這個思路的確定是因為我們法律上對價格的備案制度，對預售制度以及資金監管制度都是有一個明確的規定的，是建立在明確的法律規定的基礎之上，這就是我們現在的銷售環節。

那么銷售的時候，你看我們剛才介紹到他封頂了之后可以去銷售，那么銷售的時候僅僅是項目封頂，他其實還沒有建設完畢，那么他取得了預售之后，就會進入到邊銷售邊建設的這么一個環節，這個時候的建設可能是更多的是什么？主體工程以外的配套設施的建設。

那么相關的裝修的建設，我們通常買的期房就是這個概念，我們買的是期房，大概會約定在1~2年1~3年之后我們來收這個房子，當然等的時間越長，價格可能越便宜，買的是現房價格就更貴一點，我們現在說的是我們買的是期房的這么一個情形，它取得了預售進行了資金監管之后，它會有一個過程，叫什么？我一邊來銷售一邊來建設，那么一邊銷售一邊建設。后期就會進入到主體結構驗收環節。

第三階段：驗收交付的階段

商品房和普通商品是一樣的，你去建設完成了之后，要政府部門給你打一個合格證，這個商品是合格了之后，那么你才可以放到市場上去進行銷售的。

如果說他沒有一個產品的合格證，事實上這個房子它和普通商品一樣，它是不能進入到市場的流通環節的，那么我們商品房的合格證是什么？第一個是我們的主體結構，當你建設到一個主體結構完工的環節里頭，要先針對主體結構進行驗收，進行主體結構驗收完了之后，他繼續施工，把配套都建設完成了之后，那么就會進行一個分項的驗收，分項的驗收包含了規劃的驗收，消防的驗收，還有人防的驗收。

那么這個分項驗收完成了之后，會做一個實測面積圖。

那么這個時候所有的這些環節做完了，做一個總的竣工的驗收備案，竣工驗收備案是什么？這個房子主體結構沒有問題，各項配套也沒有問題，各項分項驗收都沒有問題之后，我會給你一個總的驗收，意思就是你這個項目所有商品房政府需要審批的項目，需要驗收的項目都是合法的，你可以去交房了，對吧？這個時候會有一個竣工驗收備案，

為什么要給大家介紹這個環節？

因為在這里頭我們看到它的每一項驗收都是有具體的法律標準，并且有具體的法律規定的。

那么這個時候規劃的驗收查的是什么？我驗收的是什么？驗收你的工程規劃圖紙是怎么批給你的，施工圖紙是要求你怎么建設的？最后你建設完的實物是不是跟你的工程規劃許可證以及你的施工圖紙相吻合，那么當你的規劃沒有發生變更，或者是發生變更的時候你經過了合法的審批，那么這個時候驗收才會通過，否則你隨便改變規劃的話，你規劃驗收是通過不了的，那么規劃之后會有消防人防的驗收要求，你完全符合我政府的審批要求，但是現在我們在實務中有一個問題是什么？一個項目太大了，通常會涉及到幾十萬平米，我們現在就會看到一些規劃以局部代替全部對吧？

可能在局部某個地方驗收不合格，或者是驗收上有疏忽，使得我們開發商可以把公攤部位變建成違章建筑來贈送給業主來賣給業主，這種情況我們在實務中都是很多見的，在這個時候不僅是開發商存在違法，其實我們行政機關監管部門還在一個規劃的驗收環節上存在一定的失職，那么只要我們能找到這些違法點，也就是我們案件的切入點，所以我們要了解房地產開發里頭的行政審批流程的這些驗收流程，那么是對我們的思路的開拓以及工作的開展是非常的有幫助的。

下面我們要說實測面積圖。

前面其實我們在預售許可證之前會有一個叫預測面積圖，預測面積圖最后和實測面積圖是要做一個對比的。法律規定我的實測面積，也就是說我建出來的實物，那么跟你當時預測的不能相差超過3%，超過3%之內，我們法律認為是一個合理的建筑誤差，但是如果你超過3%以外的，那么它就是一個違法的超面積超規劃的建設，那么這時候開發商需要自己來承擔責任的。

所以我們要了解到最后這里頭這個環節會有一個實測面積圖，它是我們面積誤差的結算的依據。

我們在了解這個流程的時候，我們就可以看到分割開零銷售售后返租的商鋪，它其實會在什么地方出現問題，那么它的現場其實是沒有商鋪，我們說它是概念商鋪分割拆零銷售，既然你是分割拆零銷售，那么其實你在驗收的環節里頭，你是沒有辦法做出一個實測面積圖的，實測面積圖很有可能是造假的。

那么我們在很多項目里頭發現的一個問題是什么？在這個環節里頭，開發商以部分驗收，以部分的實測圖來代替全部的商場的實測圖以及驗收。那么如果說我們能夠把它整套圖調出來，看到它實測圖里頭的一些問題的話，那么我們就能發現在這里頭的貓膩，發現開發商打的擦邊球，這就是我們對流程解釋的意義所在。

好，接著我們剛才講的是什么？竣工驗收備案取得了之后，也就是說我整體商品房的合格證拿到了，拿到了之后我就可以去交付房屋，交付房屋來辦理產權證，那么至此的話我們整個從通俗意義上的理解，房地產開發的流程，結合他在這個過程中，行政部門對他的審批環節，審批的節點我們就介紹完了。